近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出“加強(qiáng)全國碳減排資源統(tǒng)籌管理，規(guī)范各類自愿減排交易活動”，為推進(jìn)全國統(tǒng)一溫室氣體自愿減排交易市場建設(shè)提供了政策指引。《意見》的出臺旨在以國家層面為統(tǒng)領(lǐng)，實現(xiàn)對可再生能源、生態(tài)系統(tǒng)碳匯、甲烷利用、節(jié)能增效等多種減排資源的集中規(guī)劃與統(tǒng)一調(diào)度，為全國碳減排資源“一盤棋”打下制度基礎(chǔ)。《意見》的出臺與貫徹落實對解決當(dāng)前地方性、分散化減排交易市場存在的規(guī)則不統(tǒng)一、信息不對稱等問題，確保減排量真實可信，提升市場公信力具有重要意義。

自愿減排交易機(jī)制是全球應(yīng)對氣候變化的重要政策工具

隨著全球減排力度不斷增大，碳市場逐漸成為國際普遍采用的降碳重要政策工具。其中，自愿減排交易市場作為碳市場的重要組成部分，對碳減排資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理，在應(yīng)對氣候變化方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

目前，政府間國際組織、非政府組織等開發(fā)了多樣化的溫室氣體自愿減排交易機(jī)制。國際上已建設(shè)的自愿減排機(jī)制包括在聯(lián)合國框架下開展的清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）、《巴黎協(xié)定》第六條第四款市場機(jī)制（A6.4），德國環(huán)境保護(hù)局等國家政府建立的上游減排（UER）等自愿減排交易機(jī)制，以及非政府組織自發(fā)的核證碳標(biāo)準(zhǔn)（VCS）、黃金標(biāo)準(zhǔn)（GS）、氣候行動儲備（CAR）等。

國際機(jī)制聚焦能源產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他碳匯類型等領(lǐng)域，在全球范圍內(nèi)開發(fā)自愿減排項目和簽發(fā)核證減排量。中國項目也積極參與國際機(jī)制，已合規(guī)開發(fā)自愿減排項目4000余個。國際機(jī)制突出“自愿”屬性和市場主體作用，其出臺了質(zhì)量控制相關(guān)制度規(guī)范以保障項目和減排量的質(zhì)量，通過日常表現(xiàn)監(jiān)控、定期表現(xiàn)評價等手段對審定與核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。同時，建立分層的監(jiān)管體系、和專門的質(zhì)量監(jiān)督部門、技術(shù)咨詢委員會，支撐了自愿減排機(jī)制的監(jiān)管和運行。

高質(zhì)量開發(fā)的項目，以及經(jīng)嚴(yán)格核證的減排量是全球自愿減排機(jī)制可持續(xù)運行的關(guān)鍵。近期，美國、英國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以及自愿碳市場誠信委員會（ICVCM）等國際非營利機(jī)制紛紛發(fā)布高質(zhì)量自愿碳市場相關(guān)倡議和標(biāo)準(zhǔn)，部分國際自愿減排機(jī)制對水稻種植等項目開展合格性調(diào)查、防范數(shù)據(jù)造假風(fēng)險。項目的真實性、唯一性、額外性，以及減排量的可監(jiān)測、可追溯、可監(jiān)管成為國際社會關(guān)注的重點。

我國積極構(gòu)建具有中國特色的自愿減排交易機(jī)制

在黨中央、國務(wù)院的決策部署下，我國建立了全國溫室氣體自愿減排交易機(jī)制、碳普惠機(jī)制兩個機(jī)制開發(fā)碳減排資源。通過全國統(tǒng)一的溫室氣體自愿減排交易市場，指導(dǎo)我國建設(shè)項目產(chǎn)生的碳減排量按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)要求開發(fā)為核證自愿減排量（CCER）并通過市場交易獲得減排收益，動員更廣泛的行業(yè)、企業(yè)減排。同時，我國一些地方探索建立“碳普惠”機(jī)制，鼓勵地方因地制宜地引導(dǎo)更多的個人、家庭、社區(qū)參與到減排行列之中，產(chǎn)生碳減排量的公眾，可通過積分兌換禮品等多樣的交易形式得到相應(yīng)獎勵。

（一）建設(shè)全國統(tǒng)一的高質(zhì)量溫室氣體自愿減排交易市場

2024年1月，全國溫室氣體自愿減排交易市場正式啟動。我國自愿減排交易市場由政府主導(dǎo)建立，政策制度更穩(wěn)定、質(zhì)量保障更有力，力求在銜接國際通行規(guī)則基礎(chǔ)上構(gòu)建誠信、公平、透明的高質(zhì)量市場，運用市場機(jī)制助力實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

市場建設(shè)的過程中，我國政府高度重視數(shù)據(jù)質(zhì)量。一方面突出市場主體誠信原則，采用項目業(yè)主和審定與核查機(jī)構(gòu)對項目和減排量材料真實性、合規(guī)性“雙承諾”制度，強(qiáng)化信息公開和公眾監(jiān)督。另一方面發(fā)揮政府兜底保障作用，嚴(yán)格把控方法學(xué)的編制開發(fā)，構(gòu)建了“國家—省—市”三級的項目和減排量的監(jiān)管體系，建立了多部門聯(lián)合的第三方機(jī)構(gòu)管理機(jī)制，切實保障項目和減排量滿足真實性、額外性、唯一性、保守性等基本要求，維護(hù)我國自愿減排市場的公信力，以及我國碳信用在國內(nèi)外的認(rèn)可度。

（二）有序引導(dǎo)公眾和社區(qū)共同參與碳普惠機(jī)制

2023年12月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》提出探索建立“碳普惠”等公眾參與機(jī)制。近年來，國家鼓勵地方因地制宜開展碳普惠等機(jī)制創(chuàng)新，20余省市和社會組織，開展了形式多樣、各具特色的探索實踐。在減排場景方面，推出了鼓勵綠色騎行、乘坐公共交通、駕駛新能源汽車以及低碳旅游等多樣場景。在激勵方式方面，采取了減排量用于碳積分權(quán)益兌換、大型活動碳中和、生態(tài)環(huán)境損害賠償、公益捐贈或注銷等多種方式。在平臺支撐方面，建立了利用移動互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)對綠色低碳行為進(jìn)行量化和記錄的積分兌換平臺以及為核證減排量提供消納的交易平臺。

碳普惠機(jī)制對公眾衣、食、住、行、游等場景的綠色低碳行為進(jìn)行量化、記錄與核證，并通過多元化激勵方式對綠色低碳行為進(jìn)行回饋。碳普惠立足于消費端，提升全社會低碳消費意識，加快形成綠色低碳生活方式，與全國自愿減排交易機(jī)制形成了生產(chǎn)端與消費端共同激勵減排的有效聯(lián)動。

統(tǒng)籌全國碳減排資源，規(guī)范自愿減排交易活動

《意見》的出臺為我國建設(shè)全國溫室氣體自愿減排交易市場、健全碳普惠等機(jī)制，以及中國項目參與國際自愿減排交易機(jī)制指明了方向，要求統(tǒng)籌全國碳減排資源，規(guī)范自愿減排市場交易及其相關(guān)活動。

（一）按照全國統(tǒng)一大市場要求，統(tǒng)籌我國碳減排資源

2022年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》明確提出“加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場”。

當(dāng)前減排機(jī)制種類繁多，但缺乏有效統(tǒng)籌和科學(xué)規(guī)劃，標(biāo)準(zhǔn)各異、價格不一，造成市場分割，擠占了優(yōu)質(zhì)減排資源，既不符合黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的總體要求，也對完成應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)造成不利影響。因此，亟需統(tǒng)籌全國碳減排資源，為如期實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)注入更強(qiáng)動能。

為防止自愿減排市場重復(fù)建設(shè)和避免市場出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，必須堅持國家層面“一盤棋”統(tǒng)籌。鼓勵市場主體優(yōu)先依托全國溫室氣體自愿減排交易市場進(jìn)行溫室氣體自愿減排項目開發(fā)，通過全國統(tǒng)一的溫室氣體自愿減排交易平臺開展交易，形成統(tǒng)一的規(guī)則和價格信號。地方或行業(yè)在實踐中形成的減排效果明顯、社會期待高、數(shù)據(jù)質(zhì)量可靠、社會和生態(tài)效益兼具的方法學(xué)，經(jīng)評估遴選后可納入全國溫室氣體自愿減排項目方法學(xué)體系。通過“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)+統(tǒng)一平臺”，實現(xiàn)全國碳減排資源的高效配置。

（二）加強(qiáng)我國自愿減排相關(guān)活動的監(jiān)管和規(guī)范

此外，在建立全國統(tǒng)一的溫室氣體自愿減排交易市場基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步加強(qiáng)在我國開展的自愿減排相關(guān)活動的規(guī)范和監(jiān)管。

強(qiáng)化全國溫室氣體自愿減排市場數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管。完善項目和減排量監(jiān)管體系，聯(lián)合市場監(jiān)管總局加強(qiáng)審定與核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，進(jìn)一步提高項目業(yè)主和審定與核查機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識和技術(shù)水平，切實保障自愿減排項目和減排量開發(fā)質(zhì)量。

規(guī)范地方碳普惠機(jī)制發(fā)展。需要厘清碳普惠機(jī)制和國家自愿減排交易機(jī)制的邊界，實現(xiàn)碳普惠方法學(xué)與全國溫室氣體自愿減排項目方法學(xué)體系的優(yōu)勢互補(bǔ)，充分發(fā)揮國家自愿減排交易機(jī)制和地方碳普惠機(jī)制的激勵減排合力。碳普惠機(jī)制應(yīng)避免與自愿減排交易機(jī)制重復(fù)建設(shè)，主要面向個人、家庭和社區(qū)，以綠色出行等日常生活場景為載體，鼓勵公眾踐行低碳生活。碳普惠機(jī)制減排量的用途需要結(jié)合減排機(jī)理、數(shù)據(jù)質(zhì)量等因素進(jìn)一步研究確定，應(yīng)鼓勵碳普惠減排量基于政府、互聯(lián)網(wǎng)、企業(yè)等平臺用于商業(yè)消費和公益活動，實現(xiàn)碳普惠減排量的價值賦予，形成機(jī)制可持續(xù)發(fā)展的激勵閉環(huán)。

國際機(jī)制的項目開發(fā)要遵守相關(guān)管理體系。在我國境內(nèi)開展的UER、VCS、GS等國際自愿減排項目，應(yīng)嚴(yán)格遵守相應(yīng)機(jī)制的制度規(guī)范和我國法律法規(guī)要求。特別是，在其他國家和非政府組織機(jī)構(gòu)建立的自愿減排交易機(jī)制下，雖然目前按照國際規(guī)則其在中國境內(nèi)的項目和減排量不在我國政府的監(jiān)管范圍內(nèi)，但參與國際機(jī)制的項目業(yè)主、第三方咨詢機(jī)構(gòu)、審定與核查機(jī)構(gòu)應(yīng)恪守誠信原則，確保項目和減排量的真實性、唯一性，共同維護(hù)我國企業(yè)的國際信譽(yù)度、我國碳信用的國際認(rèn)可度，為我國自愿減排交易機(jī)制的發(fā)展打好基礎(chǔ)、做好表率。

《意見》提出的“統(tǒng)籌管理、規(guī)范交易”為我國碳資源管理奠定了制度基石。未來，應(yīng)加強(qiáng)社會監(jiān)督與信用約束，推動自愿減排市場與強(qiáng)制市場、國際碳市場深度對接。同時應(yīng)倡導(dǎo)市場環(huán)境需要社會各界共同維護(hù)，倡導(dǎo)全社會選擇高質(zhì)量機(jī)制、注重誠信原則。各方應(yīng)攜手共進(jìn)，將自愿減排交易市場打造成為助力“雙碳”目標(biāo)、促進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要引擎，為全球碳治理貢獻(xiàn)“中國智慧”與“中國方案”。

（環(huán)境發(fā)展中心 祝浩）